Í skýrslu Ríkisendurskoðunar frá árinu 2011 um sorpbrennslur og eftirlit með mengandi starfsemi var þremur ábendingum beint til Umhverfisstofnunar. Stofnuninni bæri að starfa í samræmi við lög og reglugerðir, tryggja að faglegar áherslur væru ávallt í fyrirrúmi og að samanburður mengunarmælinga byggði á réttum forsendum. Umhverfisstofnun hóf úrbætur á eftirliti með mengandi starfsemi á árinu 2009 sem voru að stærstum hluta komnar til framkvæmda á árinu 2011. Árangur af þeim breytingum má greina í fækkun frávika milli ára, bæði 2012 og 2013. Ríkisendurskoðun telur að Umhverfisstofnun hafi nú brugðist við öllum ábendingum með þeim hætti að ekki sé þörf á að ítreka þær. Stofnunin mun þó halda áfram að bæta og efla sitt eftirlit á næstu árum.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar segir:

„Ríkisendurskoðun beindi þremur ábendingum til Umhverfisstofnunar, þ.e. að stofnunin yrði að starfa í samræmi við lög og reglugerðir, tryggja að faglegar áherslur væru ávallt í fyrirrúmi og að samanburður mengunarmælinga byggi á réttum forsendum. Umhverfisstofnun hefur brugðist markvisst við þessum ábendingum og gert umbætur í starfsemi sinni frá árinu 2011. Sem dæmi má nefna innleiðingu vottaðs gæðakerfis, gerð verkferla, áhættumat við eftirlit og skipulega eftirfylgni með frávikum sem fram koma við eftirlit. Stofnunin lét gera alþjóðlega úttekt á eftirliti sínu og starfsleyfisút-gáfu árið 2012. Niðurstaða hennar var m.a. að stofnunin sé leiðandi í Evrópu á sviði upplýsingagjafar til almennings og fjölmiðla. Ríkisendurskoðun telur að Umhverfis-stofnun hafi brugðist við öllum ábendingum sem hún setti fram í skýrslu sinni árið 2011 með þeim hætti að ekki sé þörf á að ítreka þær.“

Breytingar á eftirliti frá 2008-2014

Gerðar voru umfangsmiklar breytingar á Umhverfisstofnun á fyrri hluta árs 2008 og í kjölfarið mörkuð stefna til framtíðar. Skipuriti stofnunarinnar var breytt og nýir stjórnendur komu inn. Farið var yfir verkefni stofnunarinnar, eldri stefnur endurskoðaðar og í kjölfarið gerðar margvíslegar breytingar á starfseminni. Meðal þess sem ákveðið var að bæta var eftirlit með mengandi starfsemi.

Smátt og smátt hefur stofnunin verið að styrkja starfsemi sína hvað varðar eftirlit og mengunarvarniren, eins og aðrir, þurft að skera niður í málaflokkum sem bjuggu við þröngan kost fyrir hrun. Af þeim sökum tók það lengri tíma að koma málum í réttan farveg en vonir stóðu til. Árið 2011 var fyrsta heila árið þar sem stærstur hluti þeirra umbóta sem ráðist var í hvað varðar eftirlit með mengandi starfsemi var kominn til framkvæmda.

Meðal þeirra verkefna sem ráðist var í til að styrkja eftirlit og upplýsingamiðlun má nefna:

• Innleiðing ISO 9001 gæðakerfis, sem tryggir utanumhald um verkefni stofnunarinnar.
• Beiting viðeigandi þvingunarúrræða og öllum frávikum fylgt eftir.
• Óskað eftir heimild til að beita stjórnvaldssektum.
• Erlend úttekt var gerð á eftirliti stofnunarinnar á vegum IMPEL (Implementation of Environmental Law).
• Starfsmenn í eftirliti fá endurmenntun og starfsþjálfun m.a. á vegum IMPEL.
• Fyrirvaralausum eftirlitsferðum fjölgað.
• Nýr vefur með upplýsingum um öll þau fyrirtæki sem stofnunin hefur eftirlit með. Þar eru birtar allar eftirlitsskýrslur, upplýsingar um þvingunarúrræði og grænt bókhald þannig að hver sem er geti fylgst með stöðu mála.
• Upplýsingar sendar fjölmiðlum þegar fyrirtæki eru áminnt fyrir að sinna ekki kröfum í starfsleyfi er geta haft áhrif á umhverfi eða menn.
• Óskað eftir ítarlegri gjaldtökumheimildum til þess að standa undir verkefnum.

Umhverfismál hafa vaxið gríðarlega á undanförnum áratug og sífellt gerðar meiri kröfur samhliða aukinni þekkingu á áhrifum mannsins á umhverfi sitt. Umhverfisstofnun er ekki komin á leiðarenda í því að bæta og efla sitt eftirlit þótt góðum árangri hafi verið náð á undanförnum árum í fækkun frávika.

Nánari umfjöllun um hverja ábendingu fyrir sig og úrbætur Umhverfisstofnunar:

1. Umhverfisstofnun starfi í samræmi við lög og reglugerðir.

Í ábendingunni kemur fram að Umhverfisstofnun verði að starfa í samræmi við fyrirmæli laga og reglugerða. Hún verði að beita þeim heimildum sem hún hefur til að tryggja að starfsemi atvinnurekstrar sem undir hana heyrir uppfylli skilyrði laga og að nauðsynlegum úrbótum sé hrint í framkvæmd. Þá beri stofnuninni að vekja athygli á umhverfis- og auðlindaráðuneytisins á því ef hún telur þörf á lagabreytingum eða gjaldskrárbreytingum.

1) Fylgt er eftir öllum frávikum sem fram koma í eftirliti stofnunarinnar og beitt er viðeigandi þvingunarúrræðum þegar þörf er á. Almennt nægir að beita áminningu og gera kröfur um úrbætur.

Teknar voru saman ítarlegar upplýsingar um eftirlit stofnunarinnar með mengandi starfsemi á árinu 2011 og frávik sem fram komu í eftirliti. Í ferðunum komu í ljós alls 189 frávik frá starfsleyfum, lögum og reglugerðum.

Í eftirfarandi töflu frá 21. mars 2013 gefur að líta yfirlit yfir þau frávik sem komu fram í eftirliti ársins 2011: 

Áberandi flest frávik komu fram við eftirlit með urðunarstöðum og sorpbrennslum, eða að meðaltali 3,4 frávik á hvern eftirlitsþega. Einnig var þó nokkuð um frávik hjá fiskimjölsverksmiðjum og öðrum verksmiðjum, en fæst frávik greindust hjá fiskeldisstöðvum, olíubirgðastöðvum, efnaiðnaði og stóriðju, eða um það bil eitt frávik í öðru hverju eftirliti.

Mörg frávik tengjast fyrirbyggjandi aðgerðum, framkvæmd mælinga og áætlanagerð sem ekki sinnt sem skyldi, en mikill minnihluti frávika eru tilvik þar sem losun mengunar er yfir viðmiðunarmörkum.

Samsvarandi upplýsingar um frávik sem skráð voru í eftirliti árið 2012 má sjá í eftirfarandi töflu sem einnig var birt þann 21. mars 2013.

Reynsla Umhverfisstofnunar eftir árið 2011 gaf tilefni til að ætla að frávikum myndi fækka samhliða markvissri eftirfylgni og starfsleyfishafar muni í vaxandi mæli axla ábyrgð á umhverfisskuldbindingum sínum, en heilt á litið hafa starfsleyfishafar brugðist vel við tilmælum um úrbætur. Þær væntingar rættust og fækkaði frávikum um 69 á milli 2011 og 2012, úr 200 í 131 eða um 35%. Mest munar þar um mikla fækkun frávika hjá úrgangs- og efnamóttökum en minni breytingar í öðrum flokkum. Í febrúar 2013 var búið að bæta úr 31% frávika sem komu fram í eftirliti á árinu 2012. Fyrir eftirlitsárið 2011 var sambærilegum árangurstölum ekki náð fyrr en um miðjan maí 2012 svo ljóst er að starfsleyfishafar eru nú að bæta fyrr úr þeim frávikum sem koma fram.

Niðurstöður vegna eftirlits ársins 2013 sýna áfram sömu þróun eins og kemur fram í eftirfarandi töflu.

Frávikum hefur fækkað þannig að nú eru að meðaltali færri en eitt frávik fyrir hvert starfsleyfi eða 108 frávik en 129 rekstraraðilar fengu eftirlit árið 2013. Þá eru fyrirtæki fljótari að bregðast við en frávikum sem er lokið eða með samþykkta úrbótaáætlun eru 54% núna í lok janúar 2014.

2) Yfirlit yfir eftirlitsskýrslur, frávik og athugasemdir er vistað í gagnagrunni hjá stofnuninni. Umhverfisstofnun sendir alltaf viðkomandi heilbrigðisnefnd afrit af upplýsingum um eðli frávika og þau þvingunarúrræði sem gripið er til. Umhverfisstofnun sendir einnig tilkynningu á fjölmiðla og viðkomandi sveitastjórn ef um er að ræða mengunarbrot með möguleg áhrif á menn eða umhverfi vegna mengunar. 

Verkefni á vegum Umhverfisstofnunar var á árinu 2012 meðal þeirra 18 verkefna sem valin voru úr hópi 62 sem tilnefnd voru til Nýsköpunarverðlauna í opinberri þjónustu. Verkefni stofnunarinnar var um breytingar á upplýsingamiðlun til almennings og meðhöndlun gagna. Verkefnið snýr að tveimur þáttum, annars vegar upplýsingamiðlun til almennings um mengun og hins vegar notkun upplýsingatækni í eftirliti með mengandi starfsemi.

Í gæðakerfi stofnunarinnar (sem er ISO 9001 vottað) er nú verkferli um hvenær og með hvaða hætti upplýsingum um losun mengandi efna skuli komið á framfæri við almenning. Þegar fyrirtæki er áminnt fyrir að standast ekki kröfur um losun mengandi efna (eða hefur ekki skilað inn gögnum til þess að skera úr um hvort starfsemin sé innan marka) er sett frétt á umhverfisstofnun.is þess efnis sem og send fjölmiðlum.

3) Umhverfisstofnun óskaði eftir heimild til að innheimta kostnað við eftirfylgni og beitingu þvingunarúrræða og til að innheimta gjöld vegna yfirferðar yfir áhættumöt sem skila þarf inn í tengslum við starfsleyfi og undanþágur frá starfsleyfum urðunarstaða. Slík heimildir voru samþykktar í gjaldskrá stofnunarinnar nr. 442/2012 sbr. nú 28. gr. lokamálgrein 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar, nr. 1281/2013. Með samþykkt umhverfis- og auðlyndaráðuneytisins á núgildandi gjaldskrá var einnig samþykkt ósk stofnunarinnar um heimild til að innheimta viðbótargjald fyrir sérstaklega umfangsmikið eftirlit t.d. vegna sérstakra aðstæðna, fjölda frávika eða ófullnægjandi upplýsinga rekstraraðila og kostnað vegna úttektar stofnunarinnar vegna rekstrarstöðvunar.

Umhverfisstofnun greinir nýja EES-löggjöf m.t.t. þess hvort þörf er á lagabreytingum í samræmi við verkferil í gæðahandbók. Umhverfisstofnun hefur frumkvæði og vekur athygli ráðuneytisins á þeim atriðum sem stofnunin telur að kalli á lagabreytingar. Sem dæmi má nefna tillögur sem unnar voru á grundvelli samstarfs við heilbrigðisnefndir og Matvælastofnun um eftirfylgni með færanlegri starfsemi sbr. breytingu á lögum, nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir sem samþykkt var á Alþingi, 21. desember 2013, sbr. lög nr. 144/2013.

4) Stofnunin hefur lagt til við umhverfis- og auðlindaráðuneytið að stofnunin fái heimildir til að beita stjórnvaldssektum. Slíkar heimildir nýtast þegar brot eru fullframin þegar þau uppgötvast. Þegar hafa verið lögfestar slíkar heimildir í efnalögum.

2. Tryggja verður að faglegar áherslur séu ávallt í fyrirrúmi

Í ábendingunni kemur fram að Umhverfisstofnun verður að leggja faglegt mat á niðurstöður mengunarmælinga og miðla því til hlutaðeigandi aðila. Þá þurfi að efla fagleg vinnubrögð og þverfaglegt samstarf innan stofnunarinnar og upplýsingagjöf verði að taka mið af rétti almennings en ekki sérhagsmunum rekstraraðila. Loks verður stofnunin að meta ávinning þess að eftirlitsferðir hennar geti verið fyrirvaralausar og tilkynntar fyrirfram.

1-2) Eftirlit og starfsleyfisútgáfa Umhverfisstofnunar var tekin út af IMPEL (samstarf stofnana í Evrópu um innleiðingu og eftirfylgni umhverfislöggjafar) að ósk stofnunarinnar í ágúst 2012. Til landsins kom teymi sex sérfræðinga í eftirliti með mengandi starfsemi frá Bretlandi, Hollandi, Ítalíu, Noregi, Póllandi og Finnlandi. Þá var einnig með í för starfsmaður IMPEL. Farið var yfir meginþætti eftirlits Umhverfisstofnunar með mengandi starfsemi. Ísland var 17. landið sem fer í gegnum slíka yfirferð. Skýrsla IMPEL var samþykkt á fundi samtakanna á Kýpur í byrjun desember 2012.

Meginniðurstöður skýrslunnar voru þær að uppbygging og framkvæmd eftirlitsins hérlendis sé sambærilegt því sem gerist í Evrópu og uppfyllir lágmarksviðmið, markmið ESB umhverfisréttar á starfssviði Umhverfisstofnunar séu uppfyllt og fyrirkomulag eftirlits og eftirfylgni er í meginatriðum í samræmi við tilmæli EB (RMCEI: Recommendation for Minimum Criteria for Environmental Inspections).

Í skýrslunni er nefnd fjölmörg dæmi um atriði sem eru til fyrirmyndar og sömuleiðis tækifæri til þess að gera enn betur. Helstu atriðin sem teymið nefndi voru:

Til fyrirmyndar:

• Upplýsingagjöf til almennings í gegnum vefsíðu og til fjölmiðla er til fyrirmyndar og leiðandi í Evrópu.
• Stofnunin megi vera stolt af gagnagrunnum og upplýsingatækni. Tekist hefur að búa til vinnutæki sem standast samanburð við það sem þekkist í Evrópu en eru bæði einföld og ódýr.
• Sjálfstæð úrskurðarnefnd hefur verið sett á fót hérlendis sem einfaldar mjög athugasemda- og kæruferli vegna ákvarðana.

Tækifæri:

• Endurheimta að fullu kostnað við útgáfu leyfa og eftirlit í samræmi við mengunarbótaregluna. Aðeins hluti kostnaðar er endurheimtur í dag og kemur það sem upp á vantar úr ríkissjóði.
• Starfsmenn sem sinna útgáfu starfsleyfa og eftirliti skipti um störf reglulega til að dreifa þekkingu og færni. Markmiðið er að draga úr hættunni á tapaðri þekkingu.
• Innleiða áhættumat fyrir starfsleyfishafa til þess að kröftum sé beint þangað sem þeirra er þörf. Svo sem með því að fara oftar í eftirlit á suma staði en sjaldnar á aðra eftir áhættumatinu.

Umhverfisstofnun leggur áherslu á að skrá í verkbókhald og taka saman fjölda tíma sérfræðinga við undirbúning starfsleyfa. Tekjur vegna vinnslu starfsleyfa eru þó enn heldur lágar og er stefnt að því að greina raunkostnað nánar og efla enn frekar skráningar allra aðila sem koma að undirbúningi starfsleyfa í verkbókhald. Nokkuð skortir einnig á að tekjur vega eftirlits samræmist raunkostnaði. Gerð hefur verið ítarleg skýrsla á grundvelli verkbókhalds sem gefur tilefni til að endurskoða grunngjald a.m.k. í 1. gjaldflokki. Eins og að framan segir hefur verið samþykkt ósk Umhverfisstofnunar um heimild til að taka viðbótargjald fyrir sérstaklega umfangsmikið eftirlit. Til að auka gegnsæi og skilvirkni gjaldtöku er gert ráð fyrir að setja fram nánari tillögur á grundvelli skýrslunnar.

Í reglulegum starfsmannasamtölum hjá stofnuninni eru ræddar áherslur starfsmanna og stjórnenda endur- og símenntun og taka áætlanir þar um mið af þeim áherslum eftir því sem fjárhagur stofnunarinnar leyfir hverju sinni. Einnig eru faglegar áherslur efldar í gegnum IMPEL samstarfið með því m.a. að sækja vinnustofur sem haldnar er í tengslum við verkefni sem unnin eru á vegum þess. Slíkar áherslur eru hluti af ársáætlun stofnunarinnar í ár. Einnig eru verkefni á ársáætlun sem snúa að áhættumati í eftirliti og jákvæðum hvötum fyrir fyrirtæki sem háð eru eftirliti stofnunarinnar. Í eftirlitsáætlun er gert ráð fyrir 10 eftirlitsferðum á árinu 2014 sem eru fyrirvaralausar til viðbótar við reglubundið eftirlit.

3) Gerð var breyting á skipuriti Umhverfisstofnunar 1. mars 2013 þar sem starfsemi stofnunarinnar var skipt upp í 12 teymi. Skipuritsbreytingin var gerð í kjölfar samþykktar nýrrar stefnu sem gildir árin 2013-2017. Valdi stofnunin sér gildin: fagmennska, framsýni, samvinna og virðing. Lögð er aukin áhersla á þverfaglegt samstarf. Skipulagið gerir ráð fyrir því að sérfræðingar aðstoði hvern annan með leiðbeiningum og rýni. Með breytingunum var öll starfsleyfisgerð færð í eitt teymi þar sem einnig eru afgreidd erindi er varða skipulag og mat á umhverfisáhrifum, þingmál o.fl. Allt eftirlit með mengandi starfsemi er í einu teymi. Fyrir liggur áætlun um skiptingu eftirlits þar sem eftirlitsmenn eru þjálfaðir í nýjum málaflokkum með núverandi eftirlitsmanni í þeirri tegund starfsemi. Með skipuritsbreytingunni var áhersla á þverfaglega afgreiðslufundi aukin. Öll leyfi s.s. leyfi fyrir mengandi starfsemi og starfsemi innan friðlýstra svæða er nú afgreitt á sérstökum fundum sérfræðinga með stjórnendum. Öll teymi hafa skriflegan vinnuramma þar sem tilgreind eru verkefni, markmið og árangursvísar.

Sérfræðingar stofnunarinnar hafa verið hvattir til þess að taka saman minnisblöð um atriði sem þeir telja að þarfnist úrbóta og leiðbeiningar eru veittar um gerð slíkra minnisblaða ásamt því að form hefur verið útbúið. Tillögur og minnisblöð eru afgreidd á yfirstjórnarfundum. Í dæmaskyni má nefna að á grundvelli afgreiðslu minnisblaðs um stór reykhreinsivirki var skilgreint sérstakt úttektarverkefni er varða slík hreinsivirki á ársáætlun þessa árs.

Sem dæmi um ríkari áherslu á faglegt mat á niðurstöðum mengunarmælinga og miðlun má nefna greiningu á niðurstöðum flúormælinga frá Alcoa Fjarðaráli í Reyðarfirði og miðlun upplýsinga þar um. Þriðjudaginn 2. október 2012 upplýsti Alcoa Fjarðaál Umhverfisstofnun um að frumniðurstöður greininga á styrk flúors í grasi í Reyðarfirði hafi sýnt hækkuð gildi miðað við undanfarin ár. Umhverfisstofnun fór yfir gögnin og sendi tilkynningu á fjölmiðla þess efnis þann 5. október s.á. í samræmi við verklag. Strax í vikunni á eftir var farið í eftirlit til Alcoa þar sem farið var yfir stöðuna. Í því eftirliti komu fram þrjú frávik frá starfsleyfi sem greint var frá í eftirlitsskýrslu og úrbóta krafist. Stofnunin óskaði greinargerða frá Alcoa og MAST vegna málsins. Þann 26. október var opnuð sérstök upplýsingasíða þar sem birt voru öll gögn sem málið varðaði, s.s. bréf, umsagnir og mælingar. Umhverfisstofnun lauk athugun sinni og eftirfylgni vegna þeirra frávika sem komu fram á árinu 2012 í maí 2013. Þá hafði Alcoa bætt mælingar og dregið úr losun á flúor frá álverinu í samræmi við kröfur í starfsleyfi. Í bréfi til Alcoa af því tilefni var farið fram á ítarlegri vöktun á svæðinu vegna hækkaðra gilda á flúor. Sumarið 2013 voru tekin sýni í grasi og farið yfir þau á tveggja vikna fresti á fundum með fulltrúum Alcoa og MAST. Mælingar sýndu að gildi fóru ekki yfir viðmiðunarmörk hvað varðar heilfóður fyrir grasbíta. Í nóvember 2013 var sérstakri upplýsingasíðu lokað en upplýsingar sem varða eftirlitið (ásamt efni af sérstöku upplýsingasíðunni) áfram aðgengileg á síðu um eftirlit með álveri Alcoa í Reyðarfirði. Þar má t.d. nálgast upplýsingar um mælingar sumarsins 2013. Umhverfisstofnun mun áfram fylgjast náið með þróun mála í Reyðarfirði enda ljóst að gildi á flúor eru þar hærri en í kringum önnur álver hérlendis.

4) Ráðinn var sérstakur sérfræðingur til að fylgja eftir frávikum sem fram koma í eftirliti stofnunarinnar og verkferlar unnir inn í gæðahandbók. Einnig var bætt við starfsmanni um tíma til að vinna við gerð starfsleyfa fyrir mengandi starfsemi.

5) Á umhverfisstofnun.is er hægt að skoða allar eftirlitsskýrslur og ýmis gögn sem tengjast þeim fyrirtækjum sem eru undir eftirliti. Hvert fyrirtæki er með sérstaka síðu þar sem birtar eru eftirlitsskýrslur, bréf vegna beitingu þvingunarúrræða, mælingar og fleira tengt. Hægt er að skoða yfirlit yfir fyrirtækin á korti af Íslandi þannig að auðvelt sé að finna fyrirtæki hvar sem er á landinu. 

6) Umhverfisstofnun sendi umhverfis- og auðlindaráðuneytinu, þann 1. febrúar 2013, bréf þar sem fram koma tillögur stofnunarinnar að almennri afmörkun er varðar undanþágur frá starfsleyfi. Voru tillögurnar kynntar sérstaklega í ráðuneytinu. Tillögurnar eru notaðar sem grunnur að umsögnum stofnunarinnar um undanþágur.

Með vísun til þess sem að framan segir telur Umhverfisstofnun að öllum þeim atriðum sem stofnunin tilgreindi í svari sínu til Ríkisendurskoðunar varðandi lið 2 hafi verið hrint í framkvæmd.

3. Samanburður mengunarmælinga byggi á réttum forsendum.

Í ábendingunni kemur fram að tryggja verður að samanburður á losunarmælingum mengandi efna og leyfilegum losunarmörkum sá ávallt í samræmi við ákvæði reglugerða hverju sinni. Misbrestur er á því að starfsleyfi séu uppfærð þegar reglugerðir taka breytingum.

Umhverfisstofnun benti á að gert væri ráð fyrir því við starfsleyfisgerð að ákvæði í reglugerðum geti breyst á meðan gildistíma starfsleyfisins stendur, enda séu starfsleyfi gefin út til langs tíma. Vísað var til sérstaks ákvæðis þar um sem ávallt er í starfsleyfunum. Við þetta má bæta að útbúin hafa verið viðmið um miðlun breytinga á reglum og miðlunarleiðir að því er varðar breytingar á reglum þannig að upplýsa megi starfsleyfishafa með markvissum hætti um breytingar á reglum er varða starfsemina.

Með vísun til þess sem að framan segir telur Umhverfisstofnun að brugðist hafi verið við þeirri ábendingu sem fram kemur í 3. lið.

Tengt efni

• IMPEL skýrslan
• Markmið og stefna 2013-2017
• Hert eftirlit
• Hert eftirlit skilar sér í færri frávikum
• Frétt Ríkisendurskoðunar